Mercado
Políticas territoriais para o resgate de espaços de agriculturas deprimidas
São Paulo, 3 de dezembro de 2007    
As discussões sobre as políticas públicas para a agricultura na conformação do atual papel da ação estatal vêm sendo peadas pela dificuldade de promover a reengenharia organizacional pública. Isso, como decorrência de um processo, em que o equívoco privado de colocar toda a culpa do colapso das contas governamentais no denominado gasto corrente, acabou levando ao surgimento e fortalecimento de poderoso corporativismo no aparelho estatal. O sub-investimento por vários anos e as políticas salariais inadequadas acabaram por levar ao sucateamento estrutural erigindo organizações com enormes dificuldades de cumprimento adequado de suas funções.
Entretanto, de outro lado há imensa massa de agropecuaristas submetidos a indesejável exclusão tecnológica que acabam por consumir altas somas de recursos a fundo perdido, aplicadas nos programas de assistência social. Esses programas são relevantes para amenizar os impactos imediatos da exclusão social, mas de forma alguma são consistentes com a superação permanente da condição de marginalização produtiva. Para isso há que se conceber uma nova estrutura estatal compatível com a intervenção numa realidade de agriculturas territoriais onde a marca fundamental consiste exatamente nas diferenças, as quais exigem ações que as potencializem enquanto oportunidades para que não se convertam em desigualdades.
A atual estrutura estatal pensada no final dos anos 1960 tinha como pressuposto a necessidade de irradiar o pacote tecnológico inerente ao padrão agrário da 2ª Revolução Industrial, representado pela validação e disseminação do uso de máquinas e insumos industriais no campo. Para isso foram estruturadas e operacionalizadas organizações públicas com essa finalidade precípua, dentre elas a assistência técnica e extensão rural públicas. A concepção e o conteúdo programático dessa ação pública essencial na promoção do desenvolvimento foram moldadas segundo os pressupostos necessários à época. Entretanto, ainda nos dias atuais há a prevalência da mesma estrutura focada no modelo dos insumos, a qual se mostra inadequada com a abordagem peculiar às intervenção em regiões de agricultura deprimidas.
Na Secretaria de Agricultura e Abastecimento (SAA) o avanço institucional está limitado pela convivência no mesmo espaço público, de ações inovadoras com instrumentos consistentes para intervenção nas regiões de agricultura deprimida e nos espaços deprimidos de regiões de agricultura dinâmica, ao lado de outras que nada mais são, tal como estão desenhadas, do que desvios estruturais decorrentes da superação de um dado padrão de política pública. Na perspectiva de resgate dos espaços de agricultura deprimida, um elemento estruturante das políticas públicas consiste na solidez da estrutura de assistência técnica e extensão rural focada na superação dos obstáculos ao desenvolvimento local.
Na assistência técnica e extensão rural da própria Secretaria de Agricultura e Abastecimento (SAA ) há o desvio estrutural relativo à produção do insumo estratégico representado pela semente e muda. Ora, as estruturas de sementes e mudas devem multiplicar as inovações em termos de materiais genéticos produzidos pela pesquisa. Logo, não faz sentido que tal se realize em instâncias separadas. Isso porque a cadeia de produção de material genético vegetal contempla, em seqüência: a) o melhoramento em si para obter materiais superiores; b) a produção de sementes genéticas; c) a produção de sementes básicas; d) a produção de sementes comerciais. Mais ainda, que sentido faz numa agricultura onde prepondera a lógica das cadeias de produção que encerram o contínuo aprimoramento dos mecanismos de coordenação vertical, manter-se uma estrutura organizacional na SAA que nega de forma nítida e direta essa acepção?
Trata-se da aplicação de mais um conceito que se tornou jurássico. Numa estratégia em que a modernização agropecuária exigia a intensificação do uso de insumos modernos na agricultura, como a vivida pela agricultura paulista nos anos 1950 em diante, e pela brasileira após a metade dos anos 1960, fazia algum sentido tal perspectiva organizacional da SAA. Isso porque no contato direto com os agropecuaristas, na mesma medida em que o subsídio ao crédito rural com recursos abundantes, criava-se demanda para tratores (e implementos e máquinas em geral) e para insumos (fertilizantes e agroquímicos em geral). E nesses insumos há que se considerar ainda a semente (e mudas) selecionada.
O agropecuarista ia até a instituição bancária (quase sempre o Banco do Brasil), contratava seu financiamento e passava a adquirir os insumos que necessitava. E a máxima produtividade dos fatores exigia semente selecionada enquanto elemento síntese da elevação da produtividade do trabalho nas lavouras. A produtividade do trabalho crescia com o maior uso de tratores e máquinas (permitindo lavourar mais hectares por homem), multiplicado pela produtividade da terra, esta derivada do uso crescente de aqroquímicos (fertilizantes em especial) e de sementes selecionadas com alta capacidade de resposta a insumos que faziam crescer a produtividade biológica.
Como os agroquímicos e a maquinaria eram produzidos exclusivamente pela agroindústria, normalmente internalizando progresso técnico produzido em outros países. Dentro da divisão do trabalho implementada a semente selecionada que incorpora especificidade agro-climática para lavouras tropicais era predominantemente pública. Dessa forma a assistência técnica - e a própria extensão rural pública - jogou papel decisivo na modernização agropecuária disseminando o progresso técnico pelo campo paulista e brasileiro. Nesse modelo, a produção de sementes e mudas inserida em cada realidade em que atuava a assistência técnica levava a que fizesse sentido a existência de um departamento de produção de sementes e mudas na órbita da extensão rural pública.
Mas os tempos são outros, inclusive em razão do sucesso dessa formidável estrutura de ação pública representada pela pesquisa e assistência técnica da SAA, no caso de São Paulo. A irradiação do conhecimento no emprego da base técnica representada pelo uso de insumos e máquinas é uma realidade para a esmagadora maioria dos agropecuaristas paulistas. O acesso ao uso desses insumos modernos não enfrenta grandes restrições sobre o conhecimento dos seus impactos na obtenção de maior produtividade, mas sim decorre do não acesso aos meios de financiamento para que possam ser adquiridos tais avanços tecnológicos.
Para os agropecuaristas que não têm acesso a esses produtos, enquanto consumidores, vale a mesma regra que para a discussão da alimentação para a população de imensa faixas das periferias das cidades. Noutras palavras, o não acesso a quantidades desejáveis de alimentos não decorre da oferta agropecuária que responde a preços, mas sim das limitações de tamanho e de perfil da demanda, dadas as restrições de renda que conformam retas orçamentárias para imensas massas populares que lhes permitem acesso apenas a cestas de produtos com reduzido grau de satisfação; daí a necessidade de políticas públicas que impulsionem a demanda de alimentos, seja por distribuição direta, seja pela distribuição de recursos na forma de bolsas, seja pela multiplicação do acesso ao crédito no caso dos bens duráveis.
Ora, os agropecuaristas com baixo acesso aos insumos e máquinas, na sua maioria, vivem situações similares obtendo acesso limitado à cesta de produtos que catapultem suas produtividades e as respectivas rendas. O mecanismo mais consistente para que esse processo seja impulsionado consiste na criação de mecanismos financeiros de acesso ao crédito que permitam esse acesso qualificado. Veja-se que o elemento determinante da exclusão tecnológica não decorre de restrições da oferta de sementes e agroquímicos, mas de limitações da demanda por esses produtos decorrentes da insuficiência de capital para compra desses produtos.
Na verdade, o que diferencia a realidade atual da agropecuária paulista e brasileira, daquela vivida nos anos 1970 quando vigia o crédito rural subsidiado, está exatamente na limitação da abrangência desse mecanismo de financiamento. A crise fiscal desmontou o padrão de financiamento dos anos 1970. As estruturas das cadeias de produção forjaram então mecanismos privados que institucionalizados formam o novo padrão de financiamento da agropecuária.
Trata-se das vendas antecipadas prazo safra, dos derivativos agropecuários em geral e dos títulos financeiros endossáveis e de execução extrajudicial, lastreados em produtos agropecuários. A criação da Cédula de Produto Rural (CPR) em 1995, tornada financeira em 2000, agora ampliada com os novos títulos financeiros lançados no final do ano 2004, conforma os instrumentos de financiamento da produção rural a mercado.
Assim, diferentemente dos anos 1970 quando produzia para vender, o agropecuarista no momento atual vende para produzir. E a venda antecipada da safra se processa na compra de insumos para operar o processo de produção. Dessa maneira, para obter sementes, fertilizantes e agrotóxicos o agropecuarista negocia com as empresas fornecedoras parcela da sua produção, por exemplo, emitindo CPR. Da mesma forma, para obter mais recursos, também negocia com as agroindústrias e as tradings companies compradoras de sua produção usando mecanismos de venda antecipada.
Os fornecedores de insumos agropecuários como semente selecionada, ao fazerem clientela com base nos mecanismos de venda antecipada na verdade acabam “vendendo financiamento”. Em função disso o mercado de insumos descola-se da escolha com base em critérios técnicos para ser orientado pela melhor condição de financiamento. Isso porque, para os principais insumos, as diferenças de qualidade técnica dos produtos ofertados pelos vários fornecedores se mostram muito pequenas.
Mas, para a reflexão aqui realizada, o importante consiste no diagnóstico de que, não podendo operar com base nos mecanismos de venda das empresas privadas, a estrutura pública produtora de sementes perdeu sua participação no mercado de forma expressiva, sendo não mais que complementar nos espaços em que ainda atua. Para que os resultados do melhoramento público tenham alguma chance de maior participação, o caminho operacional a praticar consiste na franquia de direitos de propriedade intelectual para que cooperativas, associações, e mesmo empresas, comercializem sementes selecionadas comerciais.
E os direitos de propriedade são da instituição de pesquisa geradora segundo a legislação brasileira, devendo no caso da pesquisa pública ser uma importante fonte de obtenção de recursos para investimento em novas inovações. Isso está definido em toda legislação de inovação tecnológica. E em função disso a atuação da produção pública de semente deve restringir-se à multiplicação dos materiais obtidos até o estágio de sementes básicas, que é função precípua da estrutura de pesquisa. A produção de material genético comercial deixou de ser um problema a ser enfrentado pelas políticas públicas. E por isso mesmo está longe de ser um problema a ser enfrentado pela assistência técnica e extensão rural públicas.
A preocupação fundamental da assistência técnica e extensão rural deve estar pautada pela exclusão tecnológica, a qual em última instância corresponde ao não acesso às condições de obtenção do progresso técnico. Isso porque o novo padrão de financiamento via venda antecipada da safra se mostra muito regressivo, excluindo massas de agropecuaristas, seja em função dos custos de transação que leva as empresas fornecedoras de insumos a selecionarem e privilegiarem os clientes de maior escala, seja em função de que, por mais que se realize amplo esforço de inclusão, há notórias limitações de escala para a massa de pequenos e médios agropecuaristas possam acessar as bolsas de mercadorias, dadas as condições institucionais vigentes.

Exclusão pelo não acesso a financiamento

A exclusão tecnológica decorre na sua essência de exclusão financeira. Desse modo, o instrumento fundamental de inclusão a ser operado pela assistência técnica e extensão rural públicas não está na oferta de insumos, mas na oferta de acesso ao financiamento. E para tal a solução está na multiplicação - para pequenos e médios produtores - de mecanismos de acesso ao crédito, como no caso paulista se configura o Fundo de Expansão do Agronegócio Paulista (FEAP), cuja reestruturação chegou a conteúdo de recriação em bases conceituais apropriadas de um instrumento quase moribundo então existente no organograma da SAA, deu-se durante o Governo Mario Covas, com a participação de especialistas em economia aplicada à agricultura da Pasta nessa reengenharia de reconstrução.
O FEAP, também conhecido como “Banco do Agronegócio Familiar” foi estruturado em bases institucionais consistentes permitindo-lhe operar na equalização de juros para financiamentos rurais e agroindustriais, na concessão de recursos na forma de empréstimos para impulsionar projetos estratégicos e na subvenção ao prêmio do seguro rural. O Governo do Estado de São Paulo foi, portanto, pioneiro na construção de mecanismos adequados tanto para ajustar os instrumentos de financiamento para incorporar os agropecuaristas excluídos da modernização por restrições de acesso ao crédito rural, como na estruturação de política ativa de subvenção ao prêmio do seguro rural, a primeira idealizada de forma consistente na agricultura brasileira.
Os resultados dessa ação inovadora de abordagem da exclusão tecnológica na agropecuária se mostram nítidos para quem acompanha os desdobramentos da produção rural paulista. Como exemplo mais visível pode-se destacar os estupendos resultados do Projeto Plantio Direto na Palha, ensejado no Governo Mário Covas, o qual permitiu resgatar a agropecuária estadual do imenso atraso em relação às demais zonas brasileiras de lavouras ao permitir o acesso de expressivo contingente de proprietários rurais às máquinas e equipamentos necessárias à implementação dessa técnica de cultivo mínimo.
Por óbvio que a construção desse instrumento financeiro capaz de enfrentar o desafio de superar a exclusão tecnológica não implica na desnecessidade da assistência técnica e extensão rural públicas. Na verdade, trata-se de instrumentalizá-la de forma adequada para que promova com sucesso sua atividade fundamental de resgate desses produtores inserindo-os na modernidade compatível com melhor qualidade de vida praticando o desenvolvimento sustentável. Tanto assim que noutra ação estratégica da assistência técnica e extensão rural públicas paulistas, no bojo do Projeto de Microbacias Hidrográficas, o braço financeiro da intervenção técnica consiste exatamente nas subvenções aos agropecuaristas, por intermédio do FEAP.
Há que se destacar que o FEAP consiste num fundo público para onde podem ser aportados recursos de várias fontes (inclusive Tesouros Estadual e Federal) que são gerenciados dentro de estratégias definidas em programas e projetos desenhados para dar conta de limitações encontradas na realidade e que, por isso mesmo, podem ser estruturadas com especificidades para enfrentar cada situação de exclusão tecnológica detectada. E por estar concebido com suporte na ação direta da assistência técnica e extensão rural na sua ação de desenvolvimento local, dá espaço para que seja realizada uma imensa gama de ações pontuais com elevadas eficiência, eficácia e efetividade.
Daí ser o FEAP na forma como foi estruturado pelo Governo do Estado de São Paulo, um modelo adequado para o enfrentamento dos desafios de resgatar regiões de agricultura deprimidas em todo Brasil. Não fazem mais sentido ações públicas de conteúdo genérico que não levam em conta as especificidades territoriais da agricultura brasileira. Isso principalmente no que diz respeito às regiões de agricultura deprimidas, cada qual com causas estruturais peculiares. Antes de amplificar o inconsistente abecedário do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) que se baseia na tentativa de enquadrar na mesma “camisa de força” estrutural realidades com desempenhos muito distintos - como a agricultura de subsistência nordestina e a agricultura familiar catarinense -, há que se desenharem instrumentos capazes de dar conta das especificidades.
E o PRONAF tal como está instrumentalizado não dá conta da imensa diversidade de realidades para o qual se destina, implicando em imensa dificuldade de gestão por resultados. Ainda que se tenha uma ampliação do programa contemplando perfis multifacetados de ações não há como dar conta de forma consistente da multiplicidade de situações correspondente à territorialidade da agricultura brasileira, mais ainda nas regiões deprimidas. O padrão agrário moderno implica no fato de que a especialização regional consiste na regra, exigindo estratégias de intervenção centradas na complementaridade e singularidades produtivas que são impossíveis de serem desenhadas a nível nacional.
A complementaridade implica em desenvolver em cada realidade local atividades econômicas que adicionem renda e incluam novos agropecuaristas ao dinamismo derivado de uma atividade dinâmica. Exemplo típico dessa abordagem consiste em multiplicar a produção de grãos (amendoim e outros) em áreas de renovação de canaviais e pastagens, ou ainda de diversas frutas frescas (ou olerícolas) sofisticando as cestas regionais de oferta desses produtos, aumentando renda e reduzindo custos de transação.
Já a singularidade produtiva implica em aposta nas diferenciações locais de produto para ocupar nichos de mercado, ou mesmo ofertar produtos de marca com exploração de vantagens, permitindo obter preços mais elevados pela qualidade superior derivada da exploração de atributos singulares. A banana do Vale do Ribeira poderia explorar a característica de produzir um fruto da variedade nanicão com mais sabor que outras variedades de banana do grupo Cavendish atualmente dominantes no mercado mundial. E poderia agregar valor pelo marketing de essa produção está sendo realizada na região onde está localizada quase a totalidade da Mata Atlântica preservada do território paulista.
Os cafés especiais em cultivados adensados operados por famílias em pequenas e médias propriedades, diferenciados pela qualidade, pode ser outro exemplo, destacando as especificidades regionais gerando uma gama elevada de cafés diferenciados por selos de origem. Muitas outras alternativas poderiam ser citadas e/ou criadas coma proliferação de instrumentos adequados de abordagem de políticas públicas como o FEAP.
E em todos eles, para que não sejam feridas suscetibilidades institucionais, exigem pesquisas locais e, principalmente, uma intensa ação de assistência técnica e extensão rural públicas, com estrutura de pessoal, organizacional e de recursos públicos muito mais amplos que os atualmente disponíveis. Mas se trata de extensão rural focada não mais na irradiação de um pacote tecnológico genérico, mas na essência construtora da cidadania para os agropecuaristas excluídos existentes nos vários espaços de agriculturas deprimidas e mesmo à orla das mais dinâmicas cadeias de produção dos complexos agroindustriais.
Daí ser fundamental discutir-se a essência das estratégias federais para as regiões de agriculturas deprimidas. Em primeiro lugar, porque a condição de agricultor familiar consiste num conteúdo fundamental, mas de forma alguma se presta a configurar-se num elemento de diferenciação entre agriculturas como pretende os conceitos do PRONAF. As tentativas de enfrentar a necessidade de resgatar as massas de agropecuaristas da exclusão produtiva e social das regiões de agriculturas deprimidas vêm se mostrando em sucessivos e rotundos fracassos nos seus elementos mais gerais, por mais que manipulações estatísticas tentem provar o contrário.
O equívoco não está na escolha do público nem nos “efeitos perversos” do mercado. Trata-se de que não há uma única solução capaz de “enquadrar” na mesma camisa de força todas as potencialidades de desenvolvimento dessas realidades. Daí que as políticas públicas pensadas na lógica da territorialidade, que distingue diversas conformações estruturais em todo território brasileiro, exigem descentralização operacional e instrumentos institucionais adequados para enfrentar esse desafio fundamental para a própria consolidação da democracia brasileira, representado pela inclusão dos agropecuaristas dos espaços de agricultura deprimida. Multiplicar os volumes de recursos para o financiamento via FEAP com linhas focadas no desenvolvimento representam na grande prioridade da ação estatal paulista.
Isso implica no fortalecimento do pacto federativo com base numa visão republicana de ações públicas compartilhadas, em termos de estratégias e recursos, envolvendo os três entes federativos: União, Estados e Municípios. O Governo de São Paulo postou-se na vanguarda desse processo com a estruturação do FEAP, o que deve ser aprofundado com uma “nova municipalização” da agricultura que reconheça as diferenças regionais e intermunicipais paulistas –que rompa com a idéia de tratar com municípios no sentido genérico levando em conta as peculiaridades- e de uma reestruturação organizacional que conduza à especialização da assistência técnica que incorpore a estrutura pública destinada a atuar com organização rural - que equivocadamente está fora da instituição que trata da extensão rural – e transfira para a instância adequada atribuições que destoam desse foco como a multiplicação de sementes e muda.
Noutras palavras, para enfrentar os desafios de resgatar as regiões de agricultura deprimida, inserindo esses agropecuaristas na condição adequada de qualidade de vida e esses espaços produtivos no dinamismo do desenvolvimento, há que se aprofundar o uso de instrumentos adequados de financiamento da potencialização das diferenças – explorando-as para que não se tornem desigualdades - como o FEAP paulista e do fortalecimento da assistência técnica e extensão rural enquanto elemento determinante para o sucesso da construção da plena cidadania no campo como motor da alavancagem de emprego e renda na economia estadual. Isso exige a construção da moderna concepção de aparelho estatal e a aposta na formulação de políticas públicas de recorte territorial focando os espaços de agricultura deprimida.


José Sidnei Gonçalves, Engenheiro Agrônomo, Doutor em Ciências Econômicas, Pesquisador Científico do Instituto de Economia Agrícola (IEA) da Agência Paulista de Tecnologia dos Agronegócios (APTA) da Secretaria de Agricultura e Abastecimento do Estado de São Paulo (e-mail: sydy@iea.sp.gov.br)

Sueli Alves Moreira Souza, Economista, Pesquisadora Científica do IEA/APTA (e-mail:sueli@iea.sp.gov.br).
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